Populações ribeirinhas sofrem com a dificuldade para acessar o poder público

“Um dado praticamente tão antigo quanto a própria existência do Brasil é a instabilidade de suas fronteiras internas. Somente de 1940 até os dias atuais, o país sofreu 17 alterações na configuração de suas unidades político-administrativas através da criação e extinção de estados e territórios federais. As últimas modificações do gênero ocorreram com a Constituição de 1988, que deu origem ao Tocantins, elevou os territórios de Amapá e Roraima à categoria de estados e anexou o território federal de Fernando de Noronha a Pernambuco.

Passadas quase duas décadas de estabilidade, quem apostava num longo período sem mudanças pode surpreender-se num futuro não muito distante. Dezenas de projetos de novos estados e territórios federais – entidades governadas diretamente pela União – tramitam atualmente no Congresso Nacional, provocando debates emocionados que incluem conflitos entre elites locais, acusações de interesses políticos pela criação de cargos e amplas divergências sobre como combater as desigualdades e trazer desenvolvimento a regiões isoladas do país.

O estado de Tapajós

No coração da floresta Amazônica, a porção oeste do Pará convive com propostas de emancipação há praticamente tanto tempo quanto a própria independência do Brasil. Em 1876, o militar Augusto Fausto de Sousa propôs nova divisão do império em 40 províncias, incluindo a criação do estado de Tapajós no oeste paraense. A proposta foi esquecida, mas o nome acompanha até hoje o movimento de emancipação da região.

Após atravessar o século passado em discussão e ser descartada em diversas ocasiões, a idéia voltou a ganhar fôlego em novembro de 2000, quando foi aprovado no Senado projeto de convocação de plebiscito sobre a criação desse estado. A proposta, de autoria do senador Mozarildo Cavalcanti (PPS-RR), precisa ser aprovada na Câmara dos Deputados para que o referendo seja definitivamente autorizado.

Santarém (PA), candidata a capital do estado de Tapajós (André Campos)

O pretenso estado de Tapajós possui território maior do que o da França ou da Espanha. Apesar de representar 58% da área total do Pará, a região responde por apenas cerca de 10% do PIB estadual e tem aproximadamente 16% da sua população atual. Tamanha desigualdade de desenvolvimento e de ocupação é em grande parte explicada pela histórica concentração de investimentos governamentais na região metropolitana de Belém, a capital. É naquela área que se encontram, por exemplo, quase a metade das agências bancárias, a maioria das rodovias estaduais e os melhores índices paraenses no que respeita a domicílios com água canalizada, iluminação elétrica e instalações sanitárias.

O déficit de infra-estrutura e de serviços públicos é sensível até mesmo em Santarém, terceira maior cidade do Pará e principal candidata a capital do estado de Tapajós. Com cerca de 270 mil habitantes, o maior pólo econômico do oeste paraense tem problemas agudos de falta de saneamento básico, emprego e renda. Joana Maria Marinho, presidente da Associação de Moradores do Bairro da Aldeia, com 1,5 mil habitantes, conta que, devido à precariedade do sistema de saúde da cidade, diversos procedimentos médicos precisam ser realizados em Belém ou Manaus. Para chegar a esses locais, porém, são no mínimo dois dias de viagem de barco. "Muitos perdem a vida por conta dessa dificuldade de acesso", revela Joana.

As longas distâncias amazônicas, associadas à baixa presença do poder público, mostram como o exercício da vida cívica pode ser uma tarefa bem mais complicada do que imaginam os que vivem nos grandes centros urbanos do país. Para as populações ribeirinhas do oeste do Pará, por exemplo, atividades como ir até um cartório ou mesmo ter acesso a determinado órgão do poder público podem requerer dias de deslocamento. "Eles já vêm até Santarém com muita dificuldade para defender os interesses de suas comunidades, e muitas vezes são informados de que certos assuntos só podem ser resolvidos em Belém", afirma Alcilene Cardoso, coordenadora de programas do Projeto Várzea, desenvolvido pelo Instituto de Pesquisa Ambiental da Amazônia (Ipam) em comunidades ribeirinhas da região. "Por isso muitos acreditam que a criação do estado de Tapajós ajudaria a articulação das pessoas com o governo."

Longe de ser exclusividade das camadas mais pobres da população, o discurso do abandono encontra sustentação também entre representantes do empresariado local. Segundo Renato Dantas, presidente da Associação Comercial e Empresarial de Santarém, a falta de representatividade política e a conseqüente ausência de investimentos estaduais induzem a região a um cenário de isolamento econômico. Como exemplo, ele cita a situação da BR-163, que liga Santarém a Cuiabá. Principal via de interligação do oeste paraense com o restante do país, a estrada aberta pelo regime militar aguarda há décadas pelo asfaltamento completo. "Com a autonomia, esse seria o primeiro projeto a ser realizado", diz ele. Por meio de investimentos em infra-estrutura como esse, Dantas acredita que diversas atividades poderiam ganhar impulso, como o ecoturismo, a cultura de grãos em áreas devastadas e a exploração ecologicamente sustentável de produtos florestais.

A idéia da criação do estado de Tapajós, porém, não conta com a simpatia de lideranças políticas de Belém. Existe o temor de que a aprovação do projeto seja o estopim de um amplo processo de fragmentação do estado, que convive também com articulações políticas para a criação do estado de Carajás, no sudeste do Pará, além da proposta, ainda incipiente, de transformar a ilha de Marajó em território federal. Com o objetivo de esvaziar os movimentos emancipacionistas, o então governador do estado, Almir Gabriel, chegou a propor em 2000 a transferência da capital para a região do Complexo Hidrelétrico Belo Monte, no centro do mapa paraense.

Renato Dantas: oeste do Pará é isolado do resto do país

Para Renato Dantas, há interesse de grupos empresariais de Belém em monopolizar o comércio com o oeste do estado, numa situação que ele define como de colonialismo econômico. João Augusto Rodrigues, presidente da Associação Comercial do Pará, no entanto, rebate, dizendo que isso é pura tolice. "O que existe é uma falta de atenção histórica com a região." Em sua opinião, "a União é pobre e não vai desembolsar recursos suficientes para o desenvolvimento do novo estado". Apesar de inexistirem estudos detalhados, oposicionistas falam da necessidade de pelo menos R$ 1 bilhão para a criação da unidade federativa.

Contrariando esse discurso, Odair Corrêa, presidente da Frente Popular pelo Estado de Tapajós, afirma que somente os repasses da União garantidos pela Constituição a todos os estados brasileiros já seriam suficientes para viabilizar a nova unidade federativa. Militantes pró-emancipação defendem ainda a tese de que a partilha do Fundo de Participação dos Estados (FPE), com a criação de Tapajós, também traria benefícios ao território remanescente do Pará. De acordo com estudos contratados pelo movimento, a redução de 58% em sua área seria acompanhada por uma diminuição de apenas 15% nos repasses do fundo, uma das principais fontes de receita de estados do norte e do nordeste do Brasil.

Corrêa defende ainda a emancipação para combater problemas sociais não só da região oeste, mas de todo o Pará, e até de áreas vizinhas no Amazonas. "Atualmente, cerca de 50% da população carcerária daquele estado é originária da nossa região", diz ele. Mesmo Belém sofre com o inchaço populacional, para o qual contribui o afluxo de pessoas do oeste do estado. Segundo o Instituto de Estudos do Trabalho e Sociedade (Iets), a capital paraense possui atualmente o pior índice brasileiro, entre as áreas metropolitanas, de pessoas vivendo em favelas, invasões e loteamentos irregulares.

Quando o assunto é desigualdade de desenvolvimento, porém, não são poucas as queixas dentro da própria região sobre um possível monopólio que lideranças políticas e econômicas de Santarém exerceriam sobre as ações do futuro estado. Orlando Pereira, vice-presidente da Frente Popular pelo Estado de Tapajós, conta que chegou a ser vaiado na cidade de Altamira antes de começar uma palestra sobre o projeto emancipacionista. "Diziam que era melhor ser fundo de quintal de Belém do que de Santarém", revela. Pereira acredita que a capital do novo estado deve ser levada para outro município, para descentralizar o desenvolvimento. "Não podemos incorrer em erros históricos contra os quais estamos lutando", afirma.

Odair Corrêa: novo estado é economicamente viável

Joaquim de Lira Maia (PMDB), prefeito de Santarém entre 1996 e 2004, acredita que este ano pode ser propício para que o projeto entre na pauta da Câmara dos Deputados. Ele defende a necessidade de estudos e de um planejamento sólido para nortear as ações do futuro estado. "Tudo o que se obtiver para adiantar esse processo é importante, mas agora a dedicação e os recursos das pessoas estão muito mais voltados para montar estratégias de aprovação do plebiscito", diz.

A falta de um programa político abrangente, capaz de abrigar os anseios de todos os segmentos da sociedade e não somente de uma pequena elite política e econômica interessada em regular o território segundo interesses específicos, é justamente uma das principais críticas feitas aos projetos de redivisão territorial hoje debatidos no Brasil. Gilberto Rocha, professor do Departamento de Geografia da Universidade Federal do Pará (UFPA), vê situação semelhante nas propostas de divisão atualmente discutidas no estado. Para ele, a criação de unidades federativas no Pará é um debate de elites, no qual a população se posiciona sentimentalmente. "É muito fácil mobilizar o povo de uma região em favor de uma proposta desse tipo – é só apontar as carências do local e dizer que um novo estado irá resolver a situação", afirma.

Márcio Cataia: por trás das propostas, conflitos entre novas e velhas elites

Crise na federação

Impulsionado pelo surgimento de pólos econômicos e populacionais no interior do país, marcadamente em regiões do norte, nordeste e centro-oeste, o debate em torno da criação de estados e territórios sofreu um desvio com o fim do regime militar. É o que afirma Márcio Cataia, professor do Instituto de Geociências da Universidade Estadual de Campinas (Unicamp) e pesquisador do tema. Para ele, o aumento de poder de estados e municípios ocorrido a partir de então se deu sobre frágeis pactos políticos regionais, estimulando o conflito entre novas e velhas elites em diversas partes do território. Cataia lembra que, num país como o Brasil, ainda não totalmente apropriado, é de se esperar que em locais para os quais há deslocamento populacional, com o conseqüente surgimento de dinâmicas econômicas, crie-se a demanda por poderes públicos. "A ‘marcha para o interior’ é um projeto da União, que vai ter de arcar com suas conseqüências", observa.

O pesquisador defende, no entanto, a necessidade de ir além das discussões localizadas que atualmente dominam o debate. É fundamental, segundo ele, pensar a redivisão territorial inserida em um projeto nacional de desenvolvimento. "Criar um estado na ponta do Amazonas significa mexer também com o extremo sul do país", afirma. "Essa discussão tem de ser feita do ponto de vista federal, pois implica a redivisão dos recursos e do poder entre as diversas regiões brasileiras."

Joaquim de Lira Maia: necessidade de estudos e de um planejamento sólido

Instalada em 2003, a Frente Parlamentar para a Criação de Novos Estados e Territórios se propõe justamente ao preenchimento dessa lacuna, através de uma ação objetiva de redivisão territorial que venha a reduzir as desigualdades socioeconômicas do país. Segundo seu presidente, o deputado federal Ronaldo Dimas (PSDB-TO), a entidade é integrada atualmente por cerca de 80 parlamentares. Para o deputado federal Sebastião Madeira (PSDB-MA), também mentor da iniciativa, o Brasil terá pelo menos mais dez unidades federativas dentro de duas ou três décadas. "A presença do Estado em áreas menos desenvolvidas é fundamental para a indução do crescimento, para a atração de investimentos e de pessoas", alega ele.

Por meio de articulações da Frente Parlamentar, foi realizada em maio do ano passado uma Comissão Geral na Câmara dos Deputados para discutir publicamente o assunto e tentar colocá-lo na agenda política do país. Na ocasião, o presidente da Câmara, João Paulo Cunha (PT-SP), afirmou que debater o tema é "discutir as condições necessárias ao desenvolvimento econômico e à prosperidade social".

A posição do governo em relação à idéia de redividir o país não é das mais cristalinas. O Diretório Nacional do PT é historicamente contrário à idéia, apesar de algumas propostas contarem com ampla militância local de políticos da legenda. Em setembro de 2004, a imprensa divulgou o fato de que o ministro-chefe da Secretaria de Comunicação de Governo e Gestão Estratégica, Luiz Gushiken, pretende promover a criação de estados no Pará, Mato Grosso, Amazônia e Bahia, como parte de uma extensa agenda de planejamento estratégico em desenvolvimento sob sua coordenação. Posteriormente, o presidente Luiz Inácio Lula da Silva negou intenção de fazer nova redivisão territorial no país. É parte de seu plano de governo, contudo, a elaboração de estudos detalhados sobre propostas relativas à região amazônica.

O primeiro passo para a criação de estados ou territórios é a aprovação, na Câmara e no Senado, de projeto que convoca a realização de plebiscito entre a população diretamente interessada. Caso o resultado seja favorável à divisão, cabe novamente ao Congresso Nacional ouvir as respectivas Assembléias Legislativas e aprovar uma lei complementar sobre o tema. Qual seria exatamente a "população interessada", porém, é ainda motivo de grandes controvérsias. Em 1998, foi aprovada a lei 9.709, que determina ser tanto a da área que se pretende desmembrar, quanto a da que sofrerá desmembramento. Partidários de propostas de emancipação buscam ainda mecanismos para que o plebiscito seja realizado apenas na área da suposta nova unidade federativa, onde a aceitação da proposta tende a ser muito maior.

Além de discussões jurídicas, outro acalorado ponto do debate é o provável aumento que novas unidades federativas trariam às já consideráveis distorções de representatividade existentes no parlamento brasileiro. Pela Constituição, cada estado tem direito a, no mínimo, oito deputados federais, além de três senadores. Em São Paulo, por exemplo, existe um deputado federal para aproximadamente cada 570 mil habitantes, proporção cerca de 12 vezes maior do que a de Roraima. A imensa maioria das propostas de divisão, vale lembrar, concentra-se em áreas drasticamente menos povoadas do que os grandes centros do eixo sul-sudeste. Além disso, o surgimento de unidades federativas no norte, nordeste e centro-oeste do país pode trazer mudanças significativas na composição das forças políticas, aumentando o poder das bancadas dessas regiões.

Novo mapa na Amazônia

Com cerca de 60% da área do território nacional e espalhada por nove estados, a Amazônia Legal abriga a maioria das principais propostas de criação de unidades federativas atualmente em discussão no país. Devastação ambiental, conflitos em terras indígenas, déficit de infra-estrutura, pobreza, biopirataria e muitos outros problemas da região são freqüentemente associados à ausência do poder público, tanto como entidade fiscalizadora quanto como órgão promotor do desenvolvimento. Diante disso, partidários da redivisão territorial defendem a necessidade de uma nova configuração geopolítica no local para lidar com conflitos e problemas internos e interligar a área ao restante do Brasil, combatendo assim as desigualdades regionais e o conseqüente inchaço populacional das grandes cidades do sul e do sudeste brasileiros.

Dep. Sebastião Madeira: Brasil terá pelo menos mais dez unidades federativas dentro de duas ou três décadas (divulgação)

Questões relativas à segurança nacional também fazem parte do debate e estão presentes em propostas como a criação dos territórios federais de Juruá, Solimões e Rio Negro, todos no oeste do estado do Amazonas. A área dos dois últimos fica na fronteira com o Peru, a Colômbia e a Venezuela, e apresenta notória vulnerabilidade à ação do narcotráfico e de guerrilhas como as Forças Armadas Revolucionárias da Colômbia (Farc). Diante dessa realidade, setores das forças armadas são favoráveis à criação dos territórios como meio de trazer desenvolvimento e adensamento populacional à região, visando à ocupação civil e à defesa das fronteiras.

Eron Bezerra, deputado estadual (PC do B-AM) e ex-presidente da Comissão de Assuntos Amazônicos, Meio Ambiente, Recursos Minerais e Hídricos, questiona a viabilidade econômica dessa iniciativa. Ele afirma que, caso os territórios venham a ser criados, os municípios das regiões emancipadas terão sérios prejuízos com a perda dos repasses provenientes do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) estadual, cuja receita é gerada quase que integralmente na capital Manaus. "Uma cidade como Atalaia do Norte, que hoje recebe um repasse de cerca de R$ 2 milhões relativo ao ICMS do Amazonas, se passar a integrar um território vai ter de viver com cerca de R$ 5 mil ou R$ 6 mil por ano", explica ele. "Não sei como um município nessas condições pode ser favorável ao desmembramento." Para Bezerra, o que predomina em muitas das propostas de divisão territorial são interesses politiqueiros. "É gente que deseja o cargo de governador, deputado federal, e que não está preocupada com a população local", afirma.

Quando o assunto é a preservação da natureza, experiências passadas de reordenamento do território na Amazônia Legal mostram que unidades federativas menores não necessariamente garantem melhoria dos indicadores ambientais. Estudo realizado a pedido da Câmara dos Deputados concluiu não existir nenhuma relação entre os índices de desflorestamento relativo na região e a criação de estados. Rondônia, por exemplo, apresenta nos últimos anos estatísticas de desmatamento sensivelmente mais acentuadas que o Amazonas e o Pará, os maiores estados do país.

À frente da Coordenação das Organizações Indígenas da Amazônia Brasileira (Coiab), Jecinaldo Cabral condena a forma como está sendo conduzido o debate em torno da criação de unidades federativas na região. "Autores das propostas nem fazem menção aos povos indígenas, e em nenhum momento fomos chamados para discutir", revela. Ele teme que a idéia seja usada por grupos interessados em conseguir mecanismos para a apropriação das terras dos índios. "Enxergam a Amazônia como um vazio demográfico cheio de riquezas a ser exploradas, e seremos novamente acusados de colocar obstáculos ao desenvolvimento", afirma.

Jecinaldo Cabral: índios fora do debate (Arquivo Coiab)

Para Cabral, a maior presença do poder público não traz necessariamente vantagens aos índios da região, e exemplifica afirmando que em Roraima e em Rondônia são registrados os mais elevados índices de rejeição aos indígenas de toda a Amazônia. "Em Raposa Serra do Sol – reserva indígena em Roraima que atualmente é centro de conflitos relacionados à posse da terra -, a proximidade do Estado funciona contra nós."

Queixas como essa apontam a existência daquilo que a pesquisadora do Departamento de Ciência Política da Universidade de São Paulo (USP) Marta Arretche denomina "mitos da descentralização". "Em princípio, a descentralização tem grandes vantagens. A proximidade entre provedores e usuários de serviços permite redução de custos, melhor informação, maior controle sobre gastos, etc.", afirma ela. "Mas essas vantagens são potenciais, uma vez que não há nenhuma garantia de que a descentralização vá trazer tais resultados. Na verdade, é possível até que se elevem os níveis de corrupção e de ineficiência, caso não existam mecanismos efetivos de controle, fiscalização e acesso das pessoas ao Estado."

Na prática

As duas mais recentes experiências de redivisão do território brasileiro foram a criação do Mato Grosso do Sul, ocorrida em 1977, e do estado do Tocantins, 11 anos depois. Os resultados dessas duas experiências constituem possivelmente o principal argumento de militantes pró-divisão na busca de aprovação de propostas desse gênero. "Tais exemplos, por si sós, são suficientes para mostrar que, na prática, a redivisão territorial induz ao desenvolvimento da parte desmembrada e melhora as condições da remanescente", afirmou em plenário o senador Mozarildo Cavalcanti, um dos principais articuladores de proposições para a divisão do território nacional.

Quando foi criado o Mato Grosso do Sul, temia-se que a parte remanescente – e menos desenvolvida – do estado estivesse sendo condenada a atravessar um período negro em sua história. Mas, superando as expectativas, o Mato Grosso vem crescendo em ritmo superior à média nacional, tornando-se um dos motores do aclamado aumento de produtividade da agroindústria. No aspecto social, o estado saltou da 16ª para a 9ª posição, entre 1970 e 2000, no ranking de desenvolvimento humano do país. O Mato Grosso do Sul também vem apresentando crescimento acima da média do país, com a diversificação de seu perfil econômico apoiada em políticas de incentivo que favoreceram a industrialização. O Tocantins, por sua vez, nasceu na condição de estado mais pobre da federação. Desde 1990, seu PIB cresce numa média anual de 7,82%, o triplo da brasileira.

Vessentini: multiplicar a máquina pública não é maneira de beneficiar a sociedade

José William Vesentini, pesquisador do Departamento de Geografia da USP, qualifica de falacioso o argumento de que o centro-oeste teria se desenvolvido por causa da redivisão territorial. "A melhora se deu pelo próprio dinamismo da economia brasileira. Não foi a divisão do estado que viabilizou a expansão da fronteira agrícola, e sim as pesquisas da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (Embrapa) e outras do gênero", diz ele, defendendo a idéia de que multiplicar máquina pública não é a maneira nem de alavancar a economia nem de beneficiar a sociedade. Para Mozarildo Cavalcanti, a divisão territorial norte-americana é um exemplo de política para a promoção do desenvolvimento igualitário. "O mapa daquele país, com exceção do Alasca, corresponde mais ou menos à mesma área do Brasil. Os Estados Unidos têm 50 unidades federativas, enquanto temos 27, incluindo o Distrito Federal", coloca. Mais uma vez, Vesentini discorda da argumentação. "Dizer que os EUA são desenvolvidos por causa disso é quase como afirmar que a diferença entre duas pessoas é a roupa que elas vestem", brinca ele. "Não foi nenhum estado que fez o Vale do Silício (berço das principais empresas de informática do país), e sim um grupo de pessoas empreendedoras. O Canadá, por exemplo, tem a sua porção norte menos povoada até que a Amazônia, e não há a menor preocupação de dividir a região em novos estados."